Quand …Derrière la légitimité des ministres, les décisions techniques sont souvent prises dans l’ombre des cabinets ministériels

 Les cabinets ministériels sont devenus, au fil du temps, sous la Vème République, de véritables shadow cabinets, au sens propre du terme. Autrement dit, derrière les apparences respectables et légitimes offertes par les ministres, les décisions techniques sont très souvent prises par les directeurs de cabinet ou les conseillers qui tendent à se substituer aux administrations et aux ministres pour réglementer ou légiférer.

Ce gouvernement de l’ombre obéit d’ailleurs à un formalisme relatif, avec ses réunions interministérielles et son réseau de conseillers qui fonctionnent souvent avec une relative coordination.

En nommant des ministres sans expérience ou issus de la société civile, Emmanuel Macron a bien senti le danger : face à des personnalités démunies devant l’extrême technicité des dossiers, la technostructure se régale et tend à prendre le pouvoir. Pour répondre au danger, les ministres ont souvent la tentation de recruter des cabinets ministériels pléthoriques, qui ne font qu’aggraver le mal, en coupant définitivement le ministre de la réalité concrète des services dont il a la charge.

Les premiers jours du quinquennat méritent ici d’être regardés de près, tant ils illustrent la croisée des chemins où se trouve le projet de « renouvellement jusqu’au bout » annoncé par Emmanuel Macron.

MACRON TENTE D’ÉVITER LES DÉRIVES PAR UN DÉCRET PRÉSIDENTIEL INÉDIT

On saluera l’innovation d’Emmanuel Macron pour éviter les dérives des shadow cabinets. Il s’est fendu aujourd’hui d’un décret présidentiel pour encadrer le fonctionnement de ceux-ci. C’est la première fois qu’un gouvernement doit obéir à un décret présidentiel sur le sujet. Traditionnellement, les règles sont fixées par une circulaire du Premier ministre.

Le décret Macron limite à dix conseillers le volume d’un cabinet ministériel, et précise les règles de transparence inédites qui s’appliquent à l’exercice :

Cet arrêté, publié au Journal officiel, précise les titres des personnes concernées et l’emploi auquel elles sont appelées au sein du cabinet. Nul ne peut exercer des tâches au sein d’un cabinet ministériel s’il ne figure sur cet arrêté.

On suivra dans la durée l’application de ce texte. Une spécialité des gouvernements consiste en effet à sombrer rapidement dans une inflation des conseillers et dans le recrutement de « clandestins » qui, officiellement, appartiennent aux services ordinaires mais sont en réalité affectés auprès du ministre. Il faudra voir si, dans quelques mois, face à la charge de travail, le gouvernement Philippe ne retombe pas dans les travers habituels des équipes précédentes.

UNE CURIEUSE CARTOGRAPHIE DES DIRECTEURS DE CABINET

Face à ces tentations, les cabinets risquent de ne pas résister longtemps. Ce qu’on sait d’eux aujourd’hui est déjà très significatif d’une tendance contre laquelle le Premier ministre devra lutter, puisque le décret Macron confie à celui-ci le soin d’en assurer le respect. Ici, la situation ne manque pas d’être croustillante.

À Matignon, Édouard Philippe a choisi un directeur de cabinet qui appartient à la même promotion ENA que lui, et qui, en 2002, fut conseiller technique de Raffarin à Matignon. À Bercy, Bruno Le Maire a également choisi un énarque, Emmanuel Moulin, pour diriger son cabinet. L’intéressé fut également en cabinet sous Sarkozy, dont il fut d’ailleurs le conseiller économique. Gérald Darmanin a pour sa part retenu Jérôme Fournel, en son temps conseiller budgétaire de Luc Ferry alors ministre de l’Éducation. Nicolas Hulot a quant à lui retenu Michèle Pappalardo, conseillère à la Cour des Comptes… et ancienne des cabinets Barnier et Bachelot.

On le voit, les principaux cabinets du gouvernement sont à ce stade tenus par des conseillers de droite. On comprend que, pour le Président, il existe un enjeu de fait à recentrer l’action des ministres au sein de leur département ministériel. Il ne faudrait pas que les cabinets reconstituent une ligue de droit dissoute et biaise les options politiques du gouvernement.

REPENSER LE STATUT DES MEMBRES DES CABINETS MINISTÉRIELS

Sur le fond, il reste un tabou essentiel autour des cabinets ministériels : ils sont les principaux vecteurs d’une regrettable politisation de la fonction publique. Jusqu’ici, le passage en cabinet s’est en effet imposé comme le préalable à toute nomination comme directeur d’administration centrale (ceux-là même que Macron veut soumettre à un salutaire mais encore timide spoil system).

Or, l’un des vices de l’État, et l’une des raisons de sa profonde obsolescence, tient à l’esprit de Cour qui accompagne la politisation de la haute fonction publique, à cause de laquelle des personnalités parfois médiocres ont accaparé les postes grâce à leur servilité au pouvoir. C’est ce mal-là qu’il faut combattre, et ce n’est pas une mince affaire.

Pour y parvenir, le président de la République aurait pu prendre des mesures plus novatrices. Par exemple, le bon sens voudrait qu’un fonctionnaire soit obligé de se mettre en disponibilité lorsqu’il rejoint un cabinet ministériel. Il devrait être clair, dès son arrivée, qu’il lui sera interdit de tenir le moindre poste de directeur dans l’administration qu’il a dirigée auprès du ministre. Ces mesures techniques permettraient d’enrayer la politisation des administrations.

On n’en est pas là. Mais déjà, si Emmanuel Macron parvient à mettre effectivement en oeuvre son décret, on pourra s’en féliciter. Même si ce décret est un début, et non une fin.